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生態環境損害賠償制度改革試點方案

日期: 2016-08-31
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?黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。爲逐步建立生態環境損害賠償制度,現制定本試點方案。

一、總體要求和目標
通過試點逐步明確生態環境損害賠償範圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等,形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制,探索建立生態環境損害的修複和賠償制度,加快推進生態文明建設。

2015年至2017年,選擇部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點。從2018年開始,在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年,力爭在全國範圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規範、保障有力、賠償到位、修複有效的生態環境損害賠償制度。試點省份的確定另行按程序報批。

二、試點原則
——依法推進,鼓勵創新。按照相關法律法規規定,立足國情與地方實際,由易到難、穩妥有序開展生態環境損害賠償制度改革試點工作。對法律未作規定的具體問題,根據需要提出政策和立法建議。
——環境有價,損害擔責。體現環境資源生態功能價值,促使賠償義務人對受損的生態環境進行修複。生態環境損害無法修複的,實施貨幣賠償,用于替代修複。賠償義務人因同一生態環境損害行爲需承擔行政責任或刑事責任的,不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。
——主動磋商,司法保障。生態環境損害發生後,賠償權利人組織開展生態環境損害調查、鑒定評估、修複方案編制等工作,主動與賠償義務人磋商。未經磋商或磋商未達成一致,賠償權利人可依法提起訴訟。
——信息共享,公衆監督。實施信息公開,推進政府及其職能部門共享生態環境損害賠償信息。生態環境損害調查、鑒定評估、修複方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應當向社會公開,並邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參與。

三、適用範圍
本試點方案所稱生態環境損害,是指因汙染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變,及上述要素構成的生態系統功能的退化。
????? (一)有下列情形之一的,按本试点方案要求依法追究生态環境损害赔偿责任:
????? ?1.发生较大及以上突发環境事件的;
????? ?2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生環境污染、生态破坏事件的;
?????? 3.发生其他严重影响生态環境事件的。

(二)以下情形不適用本試點方案:
????? ?1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用侵权责任法等法律规定;
????? ?2.涉及海洋生态環境损害赔偿的,适用海洋環境保护法等法律规定。

四、試點內容
??????(一)明確賠償範圍。生態環境損害賠償範圍包括清除汙染的費用、生態環境修複費用、生態環境修複期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。試點地方可根據生態環境損害賠償工作進展情況和需要,提出細化賠償範圍的建議。鼓勵試點地方開展環境健康損害賠償探索性研究與實踐。

(二)確定賠償義務人。違反法律法規,造成生態環境損害的單位或個人,應當承擔生態環境損害賠償責任。現行民事法律和資源環境保護法律有相關免除或減輕生態環境損害賠償責任規定的,按相應規定執行。試點地方可根據需要擴大生態環境損害賠償義務人範圍,提出相關立法建議。

(三)明確賠償權利人。試點地方省級政府經國務院授權後,作爲本行政區域內生態環境損害賠償權利人,可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。

試點地方省級政府應當制定生態環境損害索賠啓動條件、鑒定評估機構選定程序、管轄劃分、信息公開等工作規定,明確環境保護、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門開展索賠工作的職責分工。建立對生態環境損害索賠行爲的監督機制,賠償權利人及其指定的相關部門或機構的負責人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,依紀依法追究責任;涉嫌犯罪的,應當移送司法機關。

對公民、法人和其他組織舉報要求提起生態環境損害賠償的,試點地方政府應當及時研究處理和答複。

(四)開展賠償磋商。經調查發現生態環境損害需要修複或賠償的,賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告,就損害事實與程度、修複啓動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務人進行磋商,統籌考慮修複方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況,達成賠償協議。磋商未達成一致的,賠償權利人應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。賠償權利人也可以直接提起訴訟。

(五)完善賠償訴訟規則。試點地方法院要按照有關法律規定、依托現有資源,由環境資源審判庭或指定專門法庭審理生態環境損害賠償民事案件;根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付,探索多樣化責任承擔方式。

試點地方法院要研究符合生態環境損害賠償需要的訴前證據保全、先予執行、執行監督等制度;可根據試點情況,提出有關生態環境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵符合條件的社會組織依法開展生態環境損害賠償訴訟。

(六)加強生態環境修複與損害賠償的執行和監督。賠償權利人對磋商或訴訟後的生態環境修複效果進行評估,確保生態環境得到及時有效修複。生態環境損害賠償款項使用情況、生態環境修複效果要向社會公開,接受公衆監督。

(七)規範生態環境損害鑒定評估。試點地方要加快推進生態環境損害鑒定評估專業機構建設,推動組建符合條件的專業評估隊伍,盡快形成評估能力。研究制定鑒定評估管理制度和工作程序,保障獨立開展生態環境損害鑒定評估,並做好與司法程序的銜接。爲磋商提供鑒定意見的鑒定評估機構應當符合國家有關要求;爲訴訟提供鑒定意見的鑒定評估機構應當遵守司法行政機關等的相關規定規範。

(八)加強生態環境損害賠償資金管理。經磋商或訴訟確定賠償義務人的,賠償義務人應當根據磋商或判決要求,組織開展生態環境損害的修複。賠償義務人無能力開展修複工作的,可以委托具備修複能力的社會第三方機構進行修複。修複資金由賠償義務人向委托的社會第三方機構支付。賠償義務人自行修複或委托修複的,賠償權利人前期開展生態環境損害調查、鑒定評估、修複效果後評估等費用由賠償義務人承擔。

賠償義務人造成的生態環境損害無法修複的,其賠償資金作爲政府非稅收入,全額上繳地方國庫,納入地方預算管理。試點地方根據磋商或判決要求,結合本區域生態環境損害情況開展替代修複。

五、保障措施
????? (一)加强组织领导。试点地方省级政府要加强统一领导,成立生态環境损害赔偿制度改革试点工作领导小组,制定试点实施意见,细化分工,落实责任,并于每年8月底向国务院报告试点工作进展情况。環境保护部要会同相关部门于2017年年底前对试点工作进行全面评估,认真总结试点实践经验,及时提出制定和修改相关法律法规、政策的建议,向国务院报告。

(二)加強業務指導。環境保護部會同相關部門負責指導有關生態環境損害調查、鑒定評估、修複方案編制、修複效果後評估等業務工作。最高人民法院負責指導有關生態環境損害賠償的審判工作。最高人民檢察院負責指導有關生態環境損害賠償的檢察工作。財政部負責指導有關生態環境損害賠償資金管理工作。國家衛生計生委、環境保護部對試點地方環境健康問題開展或指導地方開展調查研究。

(三)加快技術體系建設。國家建立統一的生態環境損害鑒定評估技術標准體系。環境保護部負責制定生態環境損害鑒定評估技術標准體系框架和技術總綱;會同相關部門出台或修訂生態環境損害鑒定評估的專項技術規範;會同相關部門建立服務于生態環境損害鑒定評估的數據平台。相關部門針對基線確定、因果關系判定、損害數額量化等損害鑒定關鍵環節,組織加強關鍵技術與標准研究。

(四)加大經費和政策保障。試點工作所需經費由同級財政予以安排。發展改革、科技、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、農業、林業等有關部門在安排土壤、地下水、森林調查與修複等相關項目時,對試點地方優先考慮、予以傾斜,提供政策和資金支持。

(五)鼓勵公衆參與。創新公衆參與方式,邀請專家和利益相關的公民、法人和其他組織參加生態環境修複或賠償磋商工作。依法公開生態環境損害調查、鑒定評估、賠償、訴訟裁判文書和生態環境修複效果報告等信息,保障公衆知情權。

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